“严重质量问题”如何认定与防范 ——从《建工司法解释（二）》第二十二条及典型案例展开

“严重质量问题”如何认定与防范
——从《建工司法解释（二）》第二十二条及典型案例展开

（上海元始律师事务所 赵欣蕊）

2026年施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二十二条规定：人民法院审理建设工程合同纠纷案件中，发现违法发包、转包、违法分包、资质借用等违法行为，或者建设工程存在严重质量问题的，应当及时将有关情况、问题线索和证据通报、移送建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，应当移送侦查机关。

这一条款意味着，建设工程质量问题已不只是发包人与承包人之间的“修不修、赔多少”的民事争议。一旦质量问题达到严重程度，法院负有向住建部门通报、移送线索的法定义务，相关责任主体可能面临责令整改、行政处罚、停业整顿、资质处理；造成重大安全事故并构成犯罪的，直接责任人员还可能承担刑事责任。

需要注意的是，第二十二条并未对“严重质量问题”作出封闭式定义。因此，实务中应当结合质量缺陷的部位、性质、风险、后果、检测或鉴定意见，以及修复方式综合判断，而不能只看工程是否已通过竣工验收，也不能仅以是否已经发生事故作为唯一标准。

一、“严重质量问题”的核心判断：安全、功能与后果

从建设工程质量管理规范和司法裁判实践看，所谓“严重质量问题”，通常具有以下一个或多个特征。

（一）危及地基基础和主体结构安全

地基基础和主体结构是建设工程的“骨骼”。一旦出现承载力不足、沉降、倾斜、断裂、变形等问题，风险往往并不局限于局部修补，而可能影响整栋建筑物或者相邻建筑物的安全。

常见表现包括：

• 地基基础不均匀沉降、滑移、失稳；

• 桩基长度、数量、持力层或承载力不符合设计要求；

• 梁、柱、板、墙等承重构件出现明显裂缝、变形、露筋、断裂；

• 混凝土强度明显低于设计等级；

• 钢筋规格、数量、间距、保护层厚度、搭接、锚固或连接不符合设计和规范；

• 未经设计变更擅自拆改承重墙、梁柱、楼板等主体结构。

主体结构问题即使在竣工验收后才暴露，只要仍处于合理使用年限内，施工单位仍可能承担保修责任。

在最高法发布的“某汽车公司诉某建设公司建设工程施工合同纠纷案”中，厂房交付使用十年后，主体结构吊车梁出现裂缝，影响作业安全。经鉴定，轨道调平和吊车梁加固具有必要性。法院认为，主体结构的最低保修期限应为设计文件规定的合理使用年限；因该工程设计使用年限为五十年，施工单位不能以“工程已验收、已经交付多年”为由拒绝保修，最终被判承担更换、维修及127万余元修复费用。

本所代理的某别墅项目业主诉总承包方工程质量纠纷案中，涉案工程由中建某局承建，竣工交付十余年后，多栋别墅发生明显倾斜。经专业机构鉴定，房屋整体倾斜率超过11‰，已达到危房标准；查明倾斜根源在于总承包方当年对场地内暗浜地基处理不当。法院最终采信鉴定意见，判令总承包方承担全部纠偏加固修复费用，本所代理意见获全面支持。

（二）违反强制性标准并影响公共安全或基本使用功能

工程建设强制性标准是质量安全底线。对于抗震、消防、防雷、供配电、燃气、外墙保温、防水、幕墙等事项，参建各方不得以成本、工期、材料替代或“现场习惯做法”为由降低标准。

实践中，以下问题容易被认定为严重：

• 消防设施配置、安装、调试不合格，不能实现设计的消防功能；

• 幕墙、外墙饰面连接不牢，存在脱落伤人风险；

• 电线电缆、配电系统不符合标准，存在火灾、触电风险；

• 防水施工不符合图纸或规范，造成大面积、反复性、难以修复的渗漏；

• 外窗、屋面、外墙等围护系统严重渗漏，影响房屋正常使用；

• 地下车库、地下室长期渗水，影响结构耐久性、设备运行或人防功能。

一般性、可修复的观感瑕疵，例如局部空鼓、个别饰面不平整、普通收口缺陷，通常不当然构成“严重质量问题”。但如果缺陷范围广、持续发生、影响主要使用功能，或者修复需要大面积拆除重做，则性质可能发生变化。

最高法发布的“某建安公司诉某建设投资公司建设工程施工合同纠纷案”即体现了这一点。工程虽已竣工验收合格，但主管部门抽查发现部分楼栋地下室顶板、外墙渗水严重。经鉴定，地下车库、地下室防水工程不符合图纸和规范要求，维修费用达735万余元。法院认定，隐蔽工程具有潜伏性，验收合格并不免除施工单位在保修期内的保修义务，施工单位应承担相应修复费用。

因此，“已验收合格”不是质量责任的终点；对防水、地基基础等隐蔽工程，过程资料和后续实际使用状态尤为关键。

（三）使用不合格材料、弄虚作假或存在重大过程失控

严重质量问题往往并非仅表现为某一处实体缺陷，也可能源于材料、检测、施工管理环节的系统性失控。例如：

• 使用无合格证明、无复检报告或者复检不合格的钢筋、水泥、防水材料、保温材料、设备；

• 未按规定对涉及结构安全的试块、试件和材料进行见证取样；

• 伪造、篡改检测报告、材料合格证明、隐蔽验收资料；

• 未经验收即进行下一道工序或者覆盖隐蔽工程；

• 施工单位明知存在质量风险，仍继续施工、交付或者拒不整改；

• 监理单位将不合格工程、材料、构配件或设备按合格签认。

材料和检测问题之所以严重，是因为其往往不止影响某一个点位，而会扩散至整批、整层甚至整个单体工程。出现此类问题后，应立即停止相关部位施工，封存材料、固定现场，并开展检测、鉴定和责任追溯，而不能以补签资料、事后复检替代实质整改。

（四）需要重大修复措施，或者已造成重大损失

判断是否“严重”，还要看缺陷的处置成本和技术影响。一般维修即可消除的质量问题，通常不宜轻易认定为严重；但若需停工、结构加固、返工、拆除重建、限制使用甚至整体改建，严重性明显提高。

在最高法发布的“某食品公司诉石某等建设工程施工合同纠纷案”中，个人借用建筑公司资质承揽工程，工程交付后一直未竣工验收，后出现墙体、地面开裂等问题。鉴定结论认定生产车间、挡土墙等工程质量不合格，修复费用达770万余元。法院判令实际施工人和出借资质的建设公司对修复费用承担连带责任。

该案提示，质量问题与违法挂靠、资质出借往往相互关联。资质出借方即使未直接施工，也可能因其出借资质行为对质量损失承担连带责任。

二、实务中应如何认定：四个维度

对于具体争议，可按照以下四个维度进行审查。

第一，看缺陷部位。

涉及地基基础、主体结构、消防、燃气、供配电、防水、人防、幕墙等关键部位的，通常比普通装饰装修缺陷更具严重性。

第二，看是否违反强制性标准或设计文件。

违反强制性标准、施工图设计文件或者法定程序的，尤其是擅自变更承重结构、以低等级材料替代设计材料的，风险等级较高。

第三，看实际危害和发展趋势。

既要看是否已经发生安全事故，也要看是否存在现实危险。例如吊车梁裂缝尚未断裂，但已影响作业安全；地下室渗漏尚未导致结构破坏，但已持续影响设备运行和耐久性，均不应简单视为普通瑕疵。

第四，看修复方式和修复后果。

能够通过局部维修消除且不影响安全、功能和耐久性的，通常属于一般质量缺陷；需要整体返工、结构加固、停用、拆除或重大改建的，更可能属于严重质量问题。

在诉讼中，检测、鉴定意见通常是认定质量问题性质的重要证据，但并非唯一依据。施工图、设计变更、监理记录、隐蔽验收记录、材料复检报告、施工日志、现场照片视频、主管部门整改通知、维修记录等，均可能影响认定结果。

三、工程参与方最容易忽视的风险

（一）“按图施工”并非绝对免责

施工单位负有审慎施工义务。发现设计图纸错误、遗漏、矛盾，或者与现场条件明显不符时，应及时书面提出并要求设计、建设单位处理，而不能明知有问题仍继续施工。

在最高法发布的“某镇人民政府诉某建筑公司建设工程施工合同纠纷案”中，边坡治理工程挡土墙垮塌，经鉴定，原设计图纸不符合技术规范。施工单位在第一次修复时已经知道图纸有缺陷，却仍按原设计修复，最终工程再次出现倾斜、沉降。法院认定建设单位应对错误设计承担主要责任，但施工单位明知设计缺陷仍施工，也存在过错，承担30%的修复费用。

这意味着，施工单位发现设计图纸违反强制性标准或明显无法实现设计目的时，负有书面提示和拒绝施工的义务。施工单位不能将“建设单位提供图纸”理解为当然免责。对于明显违反规范、明显无法实现设计目的的图纸，应当及时书面报告并保留证据。

（二）口头变更是质量争议的高发源头

现场施工中，“先做后补”“领导电话同意”“甲方现场代表口头确认”等情况并不少见。但涉及结构、消防、防水、材料替换和工艺调整的事项，口头变更极易造成责任不清。

正确做法是：对变更事项形成书面签证、设计变更文件或会议纪要；涉及主体结构和强制性标准的，应由有资质的设计单位出具变更文件，并履行相应审查程序。未经法定程序的变更，不应作为施工依据。

（三）隐蔽工程资料“齐全”不代表实体合格

隐蔽验收记录、旁站记录和材料报验单固然重要，但它们不能替代实体质量。若资料与实际施工不一致，或者存在虚假签字、补签、倒签，反而可能成为认定主观过错的重要证据。

对施工单位而言，应做到“实体与资料同步”；对建设单位、监理单位而言，应真正到场验收和抽查，不能只在资料上签字。

四、如何避免严重质量问题

1. 开工前控制

• 审核施工图、勘察报告、设计交底资料和强制性标准；

• 对深基坑、桩基、高支模、钢结构、幕墙、防水、消防等危大或关键工程编制专项方案；

• 对图纸冲突、现场条件变化和设计缺陷实行书面提问、书面答复；

• 明确项目经理、技术负责人、质量负责人、材料员和监理人员的职责边界。

2. 材料设备

• 建立材料进场验收、见证取样、复检、使用部位和批次追溯台账；

• 对钢筋、水泥、商品混凝土、防水材料、保温材料、消防设备、电线电缆等重点材料实施重点管控；

• 未检验、检验不合格或来源不明的材料一律隔离，不得使用；

• 防止以样品合格替代批次合格，以出厂合格证替代法定复检。

3. 关键工序

• 对地基基础、钢筋绑扎与连接、混凝土浇筑、防水、幕墙连接、消防系统、电气安装设置“停检点”；

• 隐蔽工程未经自检、监理验收和必要影像留存，不得进入下一道工序；

• 对涉及结构安全的试块、试件、材料严格执行见证取样；

• 对混凝土浇筑、钢筋隐蔽、防水基层处理等易产生争议的工序，保留时间、部位、施工人员、验收人员清晰可辨的影像资料。

4. 变更与异常控制

• 任何涉及材料替换、工艺改变、结构调整、消防修改的事项，均应履行书面审批；

• 发现裂缝、沉降、渗漏、材料不合格、检测异常等问题时，立即停止受影响部位施工；

• 及时封存材料、保护现场、固定资料，必要时委托有资质的检测或鉴定机构评估；

• 整改方案应明确技术措施、责任主体、完成期限和复验标准；

• 未经复验合格，不得恢复施工、覆盖隐蔽工程或交付使用。

5. 合同与证据

施工合同及配套文件应明确工程质量标准、验收程序、材料报验、设计变更权限、质量保证金、保修责任及违约后果。施工日志、监理通知单、会议纪要、材料台账、检测报告、隐蔽验收资料、工程影像、设计变更文件应连续、完整、真实保存。一旦发生争议，最有价值的往往不是事后的说明，而是施工过程中形成的原始资料。

五、法院移送线索后的程序与应对

根据第二十二条，法院在审理建设工程合同纠纷中发现严重质量问题线索的，应当移送建设行政主管部门；涉嫌犯罪的，移送侦查机关。这一移送行为本身是程序性行为，不直接决定当事人是否承担行政责任或刑事责任，但会启动行政执法乃至刑事初查程序。

对当事人而言，应当注意：

移送不等于定责：行政主管部门仍需依职权调查、认定，当事人有权陈述、申辩，并提交检测、鉴定、整改、验收等证据材料；

民事案件并不必然中止：除非质量问题直接影响合同效力或工程款结算的审理，否则民事案件通常继续审理。但若行政认定结果可能影响民事责任划分，当事人可申请中止审理；

主动整改是重要减责因素：在移送前后主动停工、修复、消除隐患的，可能对行政处罚裁量乃至刑事追诉必要性判断产生有利影响；

同步做好刑事风险排查：若工程存在重大安全事故隐患，施工、监理、建设单位的相关责任人应尽早审查自身是否存在重大责任事故罪、工程重大安全事故罪等犯罪构成要件，必要时委托专业律师介入。

结语

“严重质量问题”的判断，本质上是看某处缺陷是否实际或可能危及结构安全、公共安全、主要使用功能和工程耐久性，而非是否已经发生事故。在第二十二条确立的“司法—行政—刑事”衔接机制下，参建各方应将质量风险管理从“应对诉讼”前移至“过程留痕”和“合规自证”。

《建工司法解释（二）》第二十二条强化了法院与行政主管部门之间的线索移送机制。建设工程主体应当把质量管理前移到图纸审查、材料进场、关键工序、隐蔽验收和变更管理之中。发现问题及时停工、报告、检测、整改并复验，才是避免质量事故、民事赔偿、行政处罚乃至刑事风险的根本办法。